От эволюции к революции: формирование новой политики ценообразования

От эволюции к революции: формирование новой политики ценообразования
01.05.2015

От эволюции к революции: формирование новой политики ценообразования

Важной характеристикой развития нормативной базы любой страны, экономика которой ориентируется на принципы свободного рынка, является состояние правовых норм организации государственных закупок товаров, работ и услуг. Обязательность существования таких норм определяется тем, что в государственных закупках владельцем средств налогоплательщиков (общественных средств) является государство, а распоряжаться ими, использовать их должны чиновники. Принципы прозрачности и недискриминации, на которых базируются международные правила закупок, в национальном законодательстве должны отображаться абсолютно точно, иначе с эффективного механизма выбора тендер может превратиться собственно на злокачественный инструмент коррупции.

Как известно, конкурентная борьба за государственные контракты должна приводить к снижению закупочных цен и улучшение качества товаров, работ и услуг. Государственные закупки всех времен также были важным стимулом развития национального производства.  Однако достижение преимуществ конкуренции и стимулирования развития национального производства возможно только при условии усовершенствованной организации процесса государственных закупок на соответствующей законодательной базе. С целью эффективного размещения государственных заказов и ограничения коррупции для послевоенной Германии американскими экономистами, которые предоставляли помощь Европе в рамках так называемого «плана Маршалла», был разработан механизм тендерных закупок, который как первоисточник впоследствии стал основой типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли об общественных закупки (Uncitral Model Law on Procurement of Goods, Construction and Servicers), а также правила проведения торгов мижнаронджих финансовых органиазций (группа Всемирного банка, региональные банки развития и т.п.) и впоследствии национальных законодательств о государственных закупках. В общем тендерные законы консервативны. Например, последняя, ​​третья редакция Правил проведения тендеров Всемирного банка была более 10 лет, аналогично новые директивы о государственных закупках меняют предыдущие после 12 лет их действия. Зато в Украине бурные процессы в обществе и экономике рефлектувалы и на количество и объем изменений в законодательстве о государственных закупках - например, в 2010 и в 2014 принимались новые редакции Закона «Об осуществлении государственных закупок», а между этим в течение 2010-2013 гг . более 30 раз вносились изменения в этот закон, что является достаточно революционным и одновременно показательным.

А начиналось все довольно эволюционно...

Понятие «государственные заказы» - прообраз современного понятия «государственные закупки» - впервые применено Госпланом СССР при разработке проекта народнохозяйственного плана на 1988 Главной причиной введения этой экономической категории было то, что уже с середины 80-х гг. Госплан СССР в масштабах всего народнохозяйственного комплекса не мог полностью сбалансировать плановые задания по производству продукции с имеющимися материальными ресурсами. Он вынужден был осуществить шаги в направлении децентрализации существующей системы. Неспособность обеспечения народнохозяйственных планов обусловила появление государственного заказа, которое охватило 70-80% общих объемов народного хозяйства и полностью обеспечивалось необходимыми материальными ресурсами. Продукцию, которая изготовлялась сверх государственного заказа, разрешалось реализовывать производителю самостоятельно.

Такая идеология относительно государственного заказа была в 1993, учитывая первые годы независимости Украины. Начиная с 1993г., Когда система централизованного планирования производства и распределения материально-технических ресурсов постепенно теряла свою дееспособность и адекватность экономической ситуации, трансформировались и функции государственного заказа, все больше теряя свойства абсолютного государственного регулятора в производстве продукции и услуг и превращаясь в средство обеспечения потребностей в материальных ресурсах, продукции, работах и ​​услугах потребителей, содержащихся за счет государственного бюджета. Это нашло свое отражение в ежегодных указах Президента Украины в 1996 о государственном контракт и государственный заказ на соответствующий год, которыми утверждался объем заказанной государством продукции и объем необходимого для этого финансирования, а выбор исполнителей осуществлялся по своему усмотрению руководителей государственных организаций-заказчиков.

В то же время в 1993г. Был принят первую «тендерную» постановление Кабинета Министров Украины №871 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения международных торгов (тендеров) в Украине», давшая начало проведению международных торгов и упорядочивала проведения на конкурсной основе закупок за бюджетные средства товаров (работ, услуг) исключительно иностранного происхождения для удовлетворения государственных нужд Украины. Во время действия указанного Постановления (21.10.93-28.06.97) Министерством внешних экономических связей и торговли Украины зарегистрировано 66 международных тендеров.

Особое место в регулировании закупок того времени занимала постановление Кабинета Министров Украины от 04.06.1996 №611 «О запрете использования бюджетных средств для закупки товаров (работ, услуг) иностранного происхождения». Согласно этому постановлению закупку продукции иностранного происхождения разрешалось осуществлять только по решению Премьер-министра Украины по представлению специально созданной Межведомственной комиссии по вопросам регулирования закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, работу которой обеспечивало Минэкономики. Только после такого решения, принятого на основе выводов об отсутствии в Украине производства определенной продукции, разрешалось осуществлять закупку продукции иностранного происхождения.

Итак, состояла парадоксальная ситуация по удовлетворению государственных нужд: относительно иностранных поставщиков / подрядчиков государство придерживалось общепринятой в международной торговле практике размещения государственных контрактов исключительно на конкурсной основе, а внутри страны государственные контракты размещались не в конкурентных началах.

Существенные изменения в принципиальных подходах к формированию и размещению государственных заказов были зафиксированы в Законе Украины от 22.12.1995 г.. №493 / 95-ВР «О поставках продукции для государственных нужд», а также в соответствующем постановлении Кабинета Министров Украины от 29.02.96 № 266 «О Порядке формирования и размещения государственных заказов на поставку продукции для государственных нужд и контроля за их выполнением».

В этом законе впервые на уровне Закона установлено, что отбор исполнителей государственного заказа должно осуществляться на конкурсной основе. Также в нем определен общий перечень государственных заказчиков (министерства, центральные органы исполнительной власти, Правительство АРК, областные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, другие государственные организации и учреждения, уполномоченные Правительством Украины заключать государственные контракты), гарантом по обязательствам которых Кабинет Министров Украины; указано функции заказчиков и их обязанностей, источники финансирования заказов и порядок контроля за их использованием.

В то же время, несмотря на изменения, которые произошли в экономике Украины, а также в ее внешнеэкономической политике, возникла необходимость внесения соответствующих изменений в организации работы по осуществлению государственных закупок, прежде всего о законодательных и нормативных актов по этому вопросу.

Это было связано с намерениями Украины интегрироваться в европейские экономические структуры и присоединиться к Всемирной торговой организации. Главным условием для реализации этих намерений является приведение внутреннего законодательства Украины, в том числе и по вопросам государственных закупок, в соответствии с нормами и правилами международной торговли.

Требования Всемирной торговой организации (ВТО) по данному вопросу определены в Соглашении о государственных закупках ВТО, принятой в апреле 1994 (в 2013 действует новая редакция Соглашения). Настоящее Соглашение распространяется на любой закон, норму или практику, касающиеся государственных закупок, учитывая государственные закупки в сфере услуг.

Обязательными условиями Соглашения о государственных закупках является недискриминация поставщиков независимо от их статуса и государственной принадлежности и осуществления закупок на конкурсной основе с обеспечением прозрачности на каждой стадии торгов (тендеров) по требованию любого из поставщиков.

В рамках реализации мероприятий по совершенствованию системы государственных закупок в Украине и с целью приближения процедур размещения государственных заказов к предусмотренным требованиями системы ВТО в 1997-1998 гг. Были приняты постановления Кабинета Министров Украины от 28.06.97 №694 «Об организации и проведении торгов (тендеров) в сфере государственных закупок товаров (работ, услуг) », от 24.09.97 №1058« О создании единой системы закупок товаров (работ, услуг) за счет средств государственного бюджета и иностранных кредитов, привлекаемых под гарантии Кабинета Министров Украины " и от 01.09.1998 №1369 «О проведении торгов (тендеров) в строительстве».

Первая из указанных постановлений определяла общие процедуры осуществления государственных закупок центральными и местными органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности, осуществляющих закупку продукции за счет государственного бюджета или иностранных кредитов, привлекаемых под гарантию Кабинета Министров Украины, путем проведения торгов ( тендеров). Второе постановление было принято с целью упорядочения закупок товаров, работ, услуг стоимостью от 10000 грн, путем установления единого для государственных структур всех уровней порядка осуществления закупок и контроля за использованием средств государственного бюджета. Наконец, третья постановление было разработано с целью учета особенностей, возникающих при проведении торгов (тендеров) на заключение контрактов подрядных работ и услуг в области строительства.

Правила осуществления государственных закупок, в том числе и таких видов продукции, как индустриальные смазочные материалы, определенные указанными постановлениями, в основном отвечали международным требованиям, так как был составлен порядок подачи заявок, который действует по настоящее время. Однако, некоторые положения были недостаточными для надлежащего регулирования государственных закупок, в связи с чем объективно возникла необходимость закрепления этого регулирования на законодательном уровне.

В частности, уровень соблюдения требований этих постановлений был достаточно низким. Например, в процессе осуществления мероприятий по информатизации государственных структур в течение 1998-1999 гг. Лишь 2% государственных закупок товаров, работ и услуг было проведено в соответствии с требованиями постановления Кабинета Министров Украины от 28.06.1997 №694 «Об организации и проведении торгов (тендеров) в сфере государственных закупок товаров (работ, услуг) ». Кроме того, некоторые государственные структуры и областные государственные администрации разработали и приняли «свои» положение о проведении конкурсов.

Все эти ведомственные положения имели единую черту: контроль за конкурсами, проводимыми в ведомстве, принадлежит руководству этого ведомства. Как следствие, такие положения имели многочисленные процедурные погрешности в ряде случаев вполне нивелировало тендерные принципы.

Учитывая это и учитывая актуальность решения вопроса о присоединении Украины к ВТО и интеграции в ЕС, а также повышение эффективности использования средств, расходуемых на государственные закупки, Министерством экономики при участии других министерств и ведомств в 1999 был подготовлен проект Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства », направленный на урегулирование процедур закупок путем создания широкого конкурентной среды на рынке государственных закупок, обеспечения прозрачности и справедливости конкурсных процедур. К тому времени законопроект был разработан на основе указанного Типового Закона комиссии ООН по праву международной торговли и с учетом соответствующих законов, принятых в постсоциалистических странах (прежде всего в Польше).

Этот первый «тендерный» закон был принят 22.02.2000 (далее - Закон).

Интересным опытом того периода было законодательное закрепление возможности предоставления преимуществ отечественным товаропроизводителям при осуществлении закупок. Подробнее в то время регламентировала порядок применения условий защиты постановление Кабинета Министров Украины от 11.04.2001 №347 «Об утверждении Порядка защиты отечественного рынка в случае закупки товаров, работ и услуг за государственные средства», которым, в частности, был утвержден перечень товаров, работ и услуг, при закупке которых тендеры проводятся только с привлечением отечественных производителей. При закупке других товаров, работ и услуг, не включенных в указанный перечень, заказчик применял преференциальной поправки в размере десяти процентов от цены тендерного предложения, поданного отечественным производителем.

С целью внедрения механизма межведомственной координации для повышения эффективности закупки и ее общего экономического эффекта постановлением Кабинета Министров Украины от 10.10.2001 №1312 был утвержден Порядок межведомственной координации государственных закупок. Этот порядок был неким аналогом практики рамочных закупок, успешно и длительное время функционирует в Европейском Союзе. В частности, в Великобритании, Швеции процедура закупки ряда товаров и услуг (согласно соответствующему перечню) проводит соответствующей уполномоченным учреждением с учетом потребностей других бюджетных учреждений, позволяет получить эффект масштаба закупки (экономия времени и средств налогоплательщиков). К сожалению, в 2013 такой механизм в Украине не применился.

Также в течение 2000-2002 гг. Было принято необходимые приказы Минэкономики относительно подробного урегулирования отдельных положений Закона (формы документов, порядок рассмотрения жалоб, порядок создания и деятельности тендерных комитетов, порядок проведения контроля за соблюдением законодательства о государственных закупках), ряд положений которых сохранилась и в нынешний нормативной базе.

В январе 2003 Парламент поддержал Правительственный вариант изменений в Закон, наработанных в результате анализа практики его применения. Прежде всего, следует отметить установлении нижней стоимостной границы (чего раньше не было), также не было нормы ограничения участников торгов только отечественными производителями и установлены правила определения предмета закупки.

Казалось бы, эволюционная совершенствования законодательства является признаком цивилизованного развития системы государственных закупок аналогично тому, как это происходит в развитых странах, прежде всего в странах Европейского Союза.

Однако 21.12.2004 состоялась своего рода революционная знаковое событие, которое впоследствии вызвало значительный резонанс, - Народные депутаты Украины с третьей попытки путем преодоления очередного вето Президента Украины приняли Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины». Очень общее название этого закона скрывала довольно интересные и значительные изменения в Закон Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства».


Количество показов: 771
Короткая ссылка на новость: http://law-clinic.net/~0C6aJ