Дискреционные полномочия таможенников как оправдание их бездействия

Дискреционные полномочия таможенников как оправдание их бездействия
08.11.2015

Дискреционные полномочия таможенников как оправдание их бездействия

Западноевропейские нормы и принципы права в украинских реалиях, к сожалению, часто становятся основной для прикрытия и оправдания откровенно незаконных действий украинских чиновников. В частности, такая судьба постигла принцип дискрецийности полномочий административных органов власти, согласно которому административный орган, принимая решение, может действовать с определенной свободой усмотрения, выбирая из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим за сложившихся обстоятельств. В Украине этот принцип стал одним из правовых оснований для уклонения чиновников от выполнения возложенных на них обязанностей, и не ярко это проявляется при решении таможенными органами вопрос о возвращении сумм излишне уплаченных таможенных платежей.

С чего все началось?

Принцип дискреционности полномочий административных органов власти было закреплено в Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы №R (80) 2, принятых Комитетом Министров еще 11.03.1980. Однако до недавнего времени украинские таможенники о нем не знали, поэтому и не ссылались на него, а когда узнала и стали применять - получили результат лишь в некоторых случаях.

Долгое время, удовлетворяя исковые требования об отмене решения таможенного органа о корректировке таможенной стоимости товаров, суды, как правило, одновременно удовлетворяли и исковые требования о взыскании с Государственного бюджета Украины сумм таможенных платежей, излишне уплаченных в результате принятия таких решений. При этом размер сумм, подлежащих взысканию, определялся как разница между суммой налогов, начисленных на таможенную стоимость декларантом (как правило, по первому методу - цене договора), и суммой налогов, начисленных на таможенную стоимость, определенную таможенным органом в соответствии с решением о корректировке таможенной стоимости (как правило, за шестым, резервным методом).

Однако все изменилось с принятием Верховным Судом Украины постановления от 17.12.2013 №21-439а13. В ней суд пришел к выводу, что взыскание из Государственного бюджета Украины в пользу предприятия суммы НДС, соответствует разнице между налогом, начисленным на таможенную стоимость, определенную по первому методу, и налогом, начисленным на такую ​​стоимость, определенную по шестым (резервному) методу, а не основывается на правильном применении норм материального права.

Мол, анализ положений ст. 265, 266 ТК и Порядка осуществления контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 9.04.2008 №339 (действующего на момент возникновения спорных отношений), дает коллегии судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины основания для вывода, что вопросы контроля правильности исчисления декларантом таможенной стоимости, как и определение метода ее вычисления в установленном законом порядке, в случае возникновения обоснованного сомнения, относятся к исключительной компетенции таможенных органов. Поэтому суды, установив противоправности решений таможенного органа об определении таможенной стоимости товара по тем или иным методом, не вправе подменять таможенный орган, взимая из государственного бюджета сумму НДС, излишне уплаченную по такой стоимости, фактически определяя при этом другой метод исчисления таможенной стоимости.

Стоит отметить, что ВСУ ранее высказывал подобное мнение. В частности, в постановлении от 07.09.2012 №21-242а12 он также пришел к выводу, что вынося взыскать с ответчика сумму излишне уплаченного НДС, фактически определил таможенную стоимость ввозимого товара, чем подменил таможенный орган.

Но само решение Верховного Суда Украины от 17.12.2013 №21-439а13, вынесенное по результатам рассмотрения заявления относительно неодинакового применения судами кассационной инстанции одних и тех же норм материального права в подобных правоотношениях, а затем, обязательное к исполнению, перевернуло судебную практику « с ног на голову ». После него административные суды всех инстанций, включая ВАСУ и ВСУ, стали не только массово отказывать в удовлетворении исковых требований о взыскании сумм излишне уплаченных таможенных платежей и отменять ранее принятые решения об удовлетворении таких требований, но и находить дополнительные основания для такого отказа.

В частности, начали ссылаться на то, что истцом не соблюдены требования действующего законодательства о порядке возврата сумм излишне уплаченных таможенных платежей, который предусматривает необходимость предоставления в таможенный орган заявления о возврате таких сумм. Хотя очевидна обстоятельство, что к моменту отмены судом решения таможенного органа о корректировке таможенной стоимости товаров, у налогоплательщика отсутствуют правовые основания для подачи такого заявления.

Таким образом, прикрываясь дискреционностью и исключительность своих полномочий, таможенные органы в начале добились от судов существенного усложнения процесса возврата средств, уплаченных налогоплательщиками в результате принятия неправомерных решений о корректировке таможенной стоимости.

Однако на этом злоупотребление дискреционностью со стороны таможенных органов и судов не прекратились.

До чего дошло?


Будучи вынужденными подчиниться правовой позиции административных судов, налогоплательщики, после отмены решения о корректировке таможенной стоимости импортируемых ими товаров, начали обращаться в таможенные органы с заявлением о возврате сумм таможенных платежей, излишне уплаченных в результате принятия таких решений. Однако прогнозируемо получали отказ в удовлетворении своих требований.

Отказывая налогоплательщикам в возвращении излишне уплаченных таможенных платежей, таможенные органы ссылаются на то обстоятельство, что судебными решениями, которыми отменено решение о корректировке таможенной стоимости товаров, не принято решение о взыскании соответствующей суммы средств из Государственного бюджета Украины или отказано в удовлетворении такого иска. Поэтому правовые основания для возвращения таких средств отсутствуют.

Как следствие, налогоплательщики вынуждены повторно обращаться в административный суд с иском о взыскании с Государственного бюджета Украины сумм излишне уплаченных таможенных платежей. И здесь их ждут новые преграды.

Некоторые суды обосновывают отказ в удовлетворении такого рода исков тем, что они не могут вмешиваться в дискреции (свободный усмотрение) субъекта властных полномочий. Мол, задача административного судопроизводства заключается не в обеспечении эффективности государственного управления, а в обеспечении соблюдения прав и требований законодательства, иначе было бы нарушен принцип разделения властей. Принцип разделения властей отрицает предоставление административному суду административно дискреционных полномочий - ключевой задачей которого является осуществление правосудия. Следовательно, задачей административного суда является контроль за легитимностью принятия решения.

Итак, суд не наделен компетенцией по определению разницы между суммой таможенных платежей, исчисленной в соответствии с таможенной стоимостью товаров, определенной декларантом, и суммой таможенных платежей, исчисленной в соответствии с таможенной стоимостью товаров, определенной таможенным органом (см. Постановление Окружного админсуда. Киева от 14.11 .2014 №826 / 15967/14)

Другие же суды исходят из того, что без заключения таможенного органа о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей, который таможенные органы должны подготовить по результатам рассмотрения заявления о возврате суммы излишне уплаченных таможенных платежей, в исковые требования о взыскании таких сумм из Государственного бюджета Украины преждевременны (см. постановление Окружного админсуда. Киева от 26.02.2015 №826 / 873/15).

В то же время, обязать таможенный орган подготовить такой вывод и передать в Государственное казначейство Украины, по мнению большинства судов, также нельзя, поскольку это, опять же, будет вмешательством в дискреционные полномочия таможенных органов, которые сами должны определить имеет ли налогоплательщик право на возврат излишне уплаченных таможенных платежей, или нет.

Максимум, что суды могут - обязать таможню совершить действия по рассмотрению заявления о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей и принять решение в соответствии с действующим законодательством (см. Постановления ВАСУ от 08.05.2015 № К / +9991 / семьдесят одна тысяча пятьдесят семь / 12 от 23.078. +2015 №К / 800/6244/15 и др.).

Правильно ли такое положение вещей?

По нашему мнению, вышеуказанные позиции судов по исключительности и дискрецийности полномочий таможенных органов при решении вопросов о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей являются неправильными.

Во-первых, ни о какой дискреции (свободный усмотрение) таможенного органа в этом случае не может идти речи.

Порядок возврата налогоплательщикам таможенных и других платежей, ошибочно и / или излишне уплаченных в бюджет, контроль за взиманием которых осуществляется таможенными органами, утвержденного приказом Государственной таможенной службы Украины от 20.07.2007 №618 (далее - Порядок №618З), четко предусматривает, что в случае наличия оснований для возвращения налогоплательщику сумм излишне уплаченных таможенных платежей, таможенный орган должен подготовить заключение о возврате этих платежей из Государственного бюджета Украины и передать его органу Госказначейства.

Так, согласно п.2 и 3 розд.III Порядка №618 предусмотрено, что заявление, зарегистрированное в общем отделе, после рассмотрения руководителем (заместителем руководителя) таможенного органа вместе с пакетом документов передается в Отдел для проверки обоснованности возврата заявленных сумм. Отдел проверяет факт перечисления таможенных и других платежей с соответствующего счета в Государственный бюджет Украины и наличие переплаты.

Предписаниями п. 4 розд.III Порядка №618 определено, что для подготовки заключения руководством Отдела при необходимости инициируется проведение проверки в таможенном органе в правильности таможенного оформления с привлечением соответствующих подразделений таможенного органа.

При этом руководитель (его заместитель) таможенного органа на основании результатов проверки (в случае ее проведения) подписывает Вывод о возвращении, Реестр выводов о возвращении и сопроводительное письмо, адресованное органу Государственного казначейства Украины. Пакет документов на возврат средств передается в общий отдел для регистрации и отправки в орган Государственного казначейства Украины (п. 6 розд.III Порядка №618).

Согласно п. 7 разд. III Порядка №618, указанный вывод должен быть принят таможенным органом не позднее чем за пять рабочих дней до истечения 20-дневного срока со дня подачи налогоплательщиком заявления.

В соответствии с положениями п. 11 Порядка №618 при отсутствии оснований для возврата средств в установленном порядке готовится и направляется заявителю письменное обоснованный ответ.

Итак, по результатам рассмотрения заявления о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей, таможенный орган может принять лишь одно из двух (а не нескольких) решений: о подготовке заключения о возврате средств или об отказе в этом. К тому же последний вариант возможен лишь при условии отсутствия у заявителя оснований для возврата средств. Если же такие основания отсутствуют, то таможенный орган может принять только решение о подготовке заключения о возврате средств.

Во-вторых, отказ административных судов в удовлетворении исковых требований об обязательстве таможенных органов подготовить заключение о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей и / или взыскания соответствующей суммы денежных средств из Государственного бюджета Украины, по сути, является неправомерным уклонением административных судов от выполнения возложенных на них задач.

Так, согласно ст. 2 КАС Украины, задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий, путем справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения административных дел.

В соответствии со ст. 162 КАС Украины, в случае удовлетворения административного иска суд может принять постановление о: признание противоправными решения субъекта властных полномочий или отдельных его положений, действий или бездействия и об отмене или признании недействующим решения или отдельных его положений, о повороте исполнения этого решения или отдельных его положений с указанием способа его осуществления; обязательства ответчика совершить определенные действия; взыскании с ответчика средств.

Итак, административные суды наделены полномочиями обязывать таможенные органы совершить определенные, то есть вполне конкретные действия (например, подготовить заключение), а не ограничиваться общим требованием рассмотреть заявление в соответствии с требованиями законодательства (такое заявление они обязаны рассмотреть априори).

При этом, согласно ч. 2 ст. 71 КАС Украины, в административных делах о противоправности решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий обязанность доказывания правомерности своего решения, действия или бездействия возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска.

Следовательно, установив в ходе судебного разбирательства неправомерность отказа таможенного органа в удовлетворении заявления о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей (и, соответственно, правомерность подобных требований истца), административный суд должен обязать его совершить те действия, которые требовал истец. В указанном случае - подготовить заключение о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей и передать его Госказначейству.

Кроме того, по нашему мнению, неправильной позиция ВСУ по исключительности полномочий таможенных органов по определению таможенной стоимости и невозможности судов вмешиваться в осуществление таких полномочий.

На самом деле, согласно ч. 1 ст. 51 Таможенного кодекса Украины, таможенная стоимость товаров, перемещаемых через таможенную границу Украины, определяется декларантом в соответствии с нормами настоящего Кодекса.

Таможенный орган только осуществляет контроль за правильностью определения декларантом таможенной стоимости товаров и, если такая стоимость определена с нарушением требований Таможенного кодекса, - осуществляет ее корректировки.

Следовательно, если решение таможенного органа о корректировке таможенной стоимости является неправильным и неправомерным, то должна применяться цена, которая была определена декларантом. Разница же, уплаченная им в результате принятия таможенным органом неправомерного решения о корректировке, имеет взиматься в пользу декларанта одновременно с отменой такого решения.

Ведь согласно ст. 27 Таможенного кодекса Украины, если удовлетворении жалобы на решения, действия или бездействие таможенных органов или их должностных лиц связано с выплатой денежных сумм, их выплата осуществляется за счет государственного бюджета органами, осуществляющими казначейское обслуживание бюджетных средств, на основании решения суда, органа или должностного лица по удовлетворению жалобы полностью или частично в порядке, определенном законом.

Следовательно, установив противоправность и неправомерность решения таможенного органа о корректировке таможенной стоимости товаров, административные суды должны сразу решать и вопрос о взыскании с Государственного бюджета Украины разницы между той суммой, которая была уплачена и той, что должна быть уплачена, если бы такое решение принято не было. То есть, поступать так, как и было раньше.

Таким образом, действующая судебная практика по возврату сумм излишне уплаченных таможенных платежей свидетельствует о том, что европейский принцип дискрецийности полномочий таможенных органов в Украине стал основой для прикрытия противоправной бездеятельности таможенных органов и основанием для уклонения судами административной юрисдикции от выполнения возложенных на них обязательств. Считаем, что принцип дискрецийности должен применяться судами более осторожно, лишь в тех случаях, когда орган власти действительно есть выбор вариантов действий (например, по выбору способа и / или размера наказания). Исходя из этого, в случае установления факта неправомерного отказа таможенным органом в удовлетворении заявления истца, административные суды должны не только обязывать таможенные органы повторно рассмотреть это заявление, но и, при наличии на то оснований, обязывать таможенные органы поступить те действия, в совершении которых таможенным органом было отказано. А еще лучше - вернуться к буквального толкования требований Таможенного кодекса и предыдущей судебной практики по возврату сумм излишне уплаченных таможенных платежей одновременно с отменой решения таможенного органа о корректировке таможенного органа.


Количество показов: 886
Автор:  Андрей Свинцицкий «АО "Летрадо"» управляющий партнер
Короткая ссылка на новость: http://law-clinic.net/~GI34H