Концессия как форма государственно-частного партнерства в энергетическом секторе

Концессия как форма государственно-частного партнерства в энергетическом секторе
27.09.2018

Концессия как форма государственно-частного партнерства в энергетическом секторе

Инвестиционный климат в стране является непосредственным отражением политического и социально-экономического уровня развития государства. К тому же этот комплексный фактор является решающим для потенциальных инвесторов (особенно иностранных) при принятии решения об инвестировании. Именно поэтому повышение уровня инновационной и инвестиционной способности регионов признано одним из приоритетных направлений их развития, в соответствии с Государственной стратегии регионального развития на период до 2020 г., Утвержденной Постановлением КМУ №385 от 06.08.2014 г.

При этом законодатель уделяет особое внимание механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) как средства достижения определенных стратегических целей. Среди задач, призванных способствовать повышению уровня конкурентоспособности регионов, стратегия определяет следующие:
  • обеспечение эффективной реализации механизма ГЧП;
  • создание консультационных центров и уполномоченных органов, ответственных за внедрение ГЧП;
  • введение системы мониторинга и контроля за реализацией инвестиционных проектов в рамках ГЧП;
  • подготовку специалистов по управлению инвестиционными проектами в пределах ГЧП и тому подобное.
Важность внедрения механизма ГЧП на общегосударственном уровне и роль, отведенная ему в развитии экономики Украины, подтверждается Концепцией развития государственно-частного партнерства на 2013-2018 гг., Одобренной Распоряжением КМУ №739-р от 14.08.2013 г.. При этом приоритетными сферами для применения ГЧП Концепция определяет производственную структуру и высокотехнологичное производство (в частности, энергетический сектор), а также жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ) (в частности, реконструкцию и техническое переоснащение в сферах теплоснабжения, ц нтрализованого водоснабжения и водоотведения, повышение ресурсо- и энергоэффективности, обращения с бытовыми отходами и т.д.).

Избрание законодателем указанных категорий определяется многими факторами, ключевым среди которых является повышенная общественная значимость в обеспечении стабильного функционирования и предоставлении населению качественных услуг в соответствующих сферах. Кроме того, объекты государственной и коммунальной собственности этих сфер потребует проведения модернизации (технического перевооружения) производственных мощностей. Учитывая тесную связь и взаимозависимость этих сфер, реализацию соответствующих мероприятий целесообразно проводить в комплексе. Это предполагает значительные финансовые затраты, которые не могут быть понесены исключительно за бюджетные средства.

Учитывая эти аспекты, применение ГЧП в сферах энергетики и ЖКХ является прогрессивным шагом на пути преодоления посткризисного замедление развития экономики страны. Этот механизм сотрудничества, безусловно, выгодно для государственного сектора. Однако насколько Электронная привлекательный для частного инвестора? Созданы в Украине надлежащие условия для реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП в этих сферах?

Концессионная модель сотрудничества государственного и частного секторов

Законодательство Украины предусматривает, что в рамках осуществления ГЧП могут заключаться договоры концессии, управления имуществом, о совместной деятельности и другие договоры. Достаточно распространенной является также сотрудничество по договорам аренды и лизинга, в форме смешанных государственно-частных предприятий и совместной деятельности государственного и частного партнеров. В то же время законодатель предусматривает возможность заключения смешанного договора, может содержать элементы различных договоров. Такой подход фактически предоставляет сторонам право самостоятельно определять или даже разрабатывать наиболее оптимальную форму сотрудничества, исходя из особенностей сферы реализации проекта.

Наиболее распространенной формой ГЧП в Украине является концессия. По договору концессии государственный партнер (концессиедатель) предоставляет частному партнеру (концессионеру) за обусловленную плату право на строительство (реконструкцию, модернизацию) и / или осуществления управление (эксплуатацию) объектом государственной или коммунальной собственности на определенный срок.

По данным Минэкономразвития, 86% всех проектов в рамках ГЧП реализуются по договорам концессии. Это объясняется такими факторами как наличие специализированного нормативного регулирования и опыта реализации ГЧП проектов в такой форме, динамичность развития и постоянное совершенствование механизма концессии в мировой практике. Кроме того, сотрудничество в форме концессии способствует достижению баланса интересов обоих партнеров, поскольку гарантирует сохранность функции контроля за реализацией проекта ГЧП со стороны государственного сектора и достаточный уровень невмешательства в хозяйственную деятельность частного партнера.

Нормативное регулирование

Основой осуществления ГЧП в форме концессии является ЗУ «О государственно-частном партнерстве», ЗУ «О концессиях», Постановление КМУ №384 от 11.04.2011 г.. «Некоторые вопросы организации осуществления государственно-частного партнерства», Постановление КМУ №643 от 12.04. 2000 «Об утверждении Типового концессионного договора». Указанные нормативно-правовые акты устанавливают общие принципы осуществления ГЧП, правовые, экономические и организационные основы отношений между государством и частным партнером в рамках ГЧП.

Нельзя не затронуть проект закона «О концессиях» №8125 от 15.03.2018 г.. (Далее - проект закона), принятый ВРУ в первом чтении. В Проекте Закона прослеживается попытка законодателя учесть не только негативный опыт реализации соответствующих проектов в Украине, но и рекомендации и лучшие практики стран Европы. Закрепление возможности заключения договоров концессии на основании уже имеющихся арендных отношений, детальная регламентация особенностей правопреемства концессионера, указания о возможности привлечения советников и международных финансовых организаций свидетельствуют о намерениях законодателя обеспечить полноценное согласования украинского законодательства с европейским. Проект Закона не идеальный и требует доработки вместе с другими связанными законодательными актами. Однако, безусловно, он является свидетельством положительных изменений в разрезе приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами и лучших практик.

Особенности реализации механизма ГЧП в сферах энергетики и ЖКХ указываются в ЗУ «Об особенностях передачи в аренду или концессию объектов централизованного водо-, теплоснабжения и водоотвода, находящихся в коммунальной собственности» и Закона Украины «Об особенностях аренды или концессии объектов топливно энергетического комплекса, находящихся в государственной собственности ».

Кроме того, выполнение некоторых этапов подготовки и реализации проектов ГЧП регламентировано в ряде подзаконных актов. Например, процедура предоставления государственной поддержки осуществлению ГЧП и порядок информирования государственного партнера о выполнении договора, заключенного в пределах ДДП, определяются соответствующими постановлениями правительства, а методика проведения анализа эффективности осуществления ГЧП - приказом Министерства экономического развития и торговли Украины.

Благодаря нормативном закреплению основных принципов применения механизма ГЧП, а также четкой регламентации в сочетании с законодательной гибкостью при решении отдельных вопросов реализации проектов ГЧП, законодательство Украины было оценено специалистами ЕБРР как отвечающее международным стандартам и лучшим практикам в сфере ГЧП на 70%. Такая оценка превзошла соответствующие показатели Польши, Словакии, Молдовы, Венгрии, Беларуси, Эстонии, Кипра и других стран.

Эффективность и опыт реализации проектов ГЧП в Украине

Что касается результативности применения механизма ГЧП, к сожалению, показатели Украины оставляют желать лучшего. По сравнению с указанными странами, Украина находится на последнем месте по уровню эффективности реализации проектов ГЧП (21%). Это подтверждается официальным данным Минэкономразвития, согласно которым по состоянию на 01.07.2018 г.. Среди 192 договоров, заключенных в рамках ГЧП, большинство (113 договоров) вообще не выполняются.

Такая статистика доказывает, что наличие нормативной базы является важным, но далеко не решающим фактором в отношениях ГЧП. Эффективность реализации проектов в рамках ГЧП напрямую зависит от многих других факторов, а именно: заинтересованность частного партнера в завершении проекта ГЧП, наличие гарантий выполнения государственным партнером финансовых обязательств по проекту, обеспечение взаимного соблюдения интересов государственного и частного сектора.

Несмотря на преимущества, которые предоставляет сотрудничество в форме концессии, Украина имеет преимущественно отрицательный опыт реализации соответствующих проектов ГЧП в энергетическом секторе и сфере ЖКХ. В частности, из-за невыполнения концессионером своих обязательств, неспособность обеспечить предоставление качественных услуг в сфере водоснабжения и ряд недостатков в концессионных договорах, проекты ГЧП между Исполнительным комитетом Бердянского городского совета и ООО «Чистая вода - Бердянск», Луганским областным советом и ООО «Лугансквода» были признаны эффективными, а их реализацию досрочно прекращено.

Положительным опытом применения механизма ГЧП в форме онцесии должны служить проекты Министерства энергетики и угольной промышленности по ЦИК ГП «Ровенькиантрацит» и ЦИК ГП «Свердловскантрацит». В течение 3-х лет условия договоров выполнялись в полном объеме, однако с весны 2014 на реализацию проектов негативно повлияли обстоятельства непреодолимой силы.

Из анализа других проектов ГЧП следует, что их эффективность могла быть выше условия определения ключевых показателей эффективности (KPI) в договорах концессии, проведения партнерами своевременной оценки рисков и управления ими (Risk Management), обеспечение стабильного финансирования со стороны государственного партнера.

Международный опыт применения концессионных моделей

В отличие от Украины, другие государства уже долгое время активно применяют механизм ГЧП для достижения социально-экономических целей. Наиболее распространенной является сотрудничество с использованием концессионных моделей. В зависимости от объема прав, предоставляемых частному партнеру, и правового титула объекта концессии, в международной практике выделяют такие концессионные модели:
  • BOT (Build-Operate-Transfer) - предполагает строительство объекта частным партнером за государственные средства, управление объектом частным партнером в течение определенного сторонами срока на условиях концессии и передаче государству после его окончания.
  • ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer) - это разновидность BOT, предусматривающий восстановление (реконструкцию) уже имеющегося объекта частным партнером, управление им в течение определенного сторонами срока на условиях концессии и передаче государству после его окончания.
  • BTO (Build-Transfer-Operate) - реализуется путем передачи государственному сектору права собственности на объект сразу после его строительства. В дальнейшем управление объектом осуществляет частный партнер как концессионер. Такая модель защищает прежде всего интересы государства, поскольку позволяет установить полноценный контроль над концессии сразу после его строительства.
  • BOO (Build-Own-Operate) - предполагает строительство объекта концессии и управления им частным партнером, оставляя при этом право собственности на объект. Как правило, такая форма сотрудничества предшествует приватизации объекта. Учитывая общественную важность объектов в энергетическом секторе и сфере ЖКХ, государство не заинтересовано в реализации проектов по этой модели.
  • BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) - отличие этой модели от ВОО заключается в том, что частный партнер строит объект концессии за собственные средства, управляет им в течение оговоренного сторонами срока, после чего право собственности на объект передает государству .
  • DBFO (Design-Build-Finance-Operate) - это разновидность ВООТ, по которому частный партнер осуществляет проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на условиях концессии. Финансирование проекта также возлагается на него.
Многие страны Европы имеют положительный опыт использования концессионных моделей в сфере ЖКХ. Например, во Франции компания Paris Urban Heating Company обеспечивает тепловой энергией 1/3 населения Парижа. Мощность системы составляет 4000 МВт, а длина тепловых сетей - 450 км. При этом для генерации тепловой энергии компания использует возобновляемые источники энергии (геотермальная энергия и биомасса).

В Румынии компания Apa Nova Bucuresti осуществила модернизацию системы водоснабжения Бухареста. По результатам договора концессии было улучшено качество воды, увеличено протяженность сетей водоснабжения, сокращено время реагирования на аварийные ситуации, уменьшен объем производственных потерь водоснабжения почти на 50%.

В мировой практике применения механизма ГЧП в форме концессии является достаточно распространенным в энергетическом секторе. В частности, в штате Гуджарат (Западная Индия) частная компания Madhav Solar (Vadovara Rooftop), с которой был заключен договор концессии на 25 лет, осуществляет проектирование и строительство фотоэлектрических панелей мощностью 5 МВт (преимущественно на зданиях, находящихся в частной собственности). В будущем компания будет осуществлять управление панелями и реализовывать электрическую энергию населению.

Вьетнам имеет значительный опыт реализации проектов ГЧП в сфере производства энергии (проекты Nghi Son 2, Song Hau 2, Vung Ang 2). Наиболее распространенной формой сотрудничества является BOT (Build-Own-Operate) сделки. Благодаря наработанной процедуре применения механизма ГЧП большинство документов фактически уже являются типичными (стандартными), что значительно облегчает партнерам процедуру внедрения и выполнения проекта.

Перспективы развития

Сейчас Украина осуществляет всестороннее обеспечение информацией о инвестиционно привлекательные проекты в энергетическом секторе. Приоритетными определяются достройка 3 и 4 энергоблоков Хмельницкой АЭС, реализация проекта «Энергомост «Украина - Европейский Союз», строительство объектов возобновляемой энергетики, достройка шахты «Нововолынская» и другие. Такая активность должна способствовать не только повышению осведомленности частных инвесторов о потенциальных проекты, но и привлечению международных советников, которые уже имеют опыт сопровождения проектов ГЧП. В частности, для успешной реализации проекта ГЧП необходимо предварительное изучение рынка и прогнозирования результатов, проведения технического аудита, анализ имущества и инфраструктуры, юридический due diligence и избрание наиболее оптимальной формы сотрудничества в рамках ГЧП, анализ социально-экономического воздействия, экологический аудит, финансовое планирование и анализ перспектив проекта и тому подобное.

Учитывая вышесказанное, отсутствуют сомнения, что Украина имеет все необходимые условия для дальнейшего развития и популяризации сотрудничества с частным сектором в рамках проектов ГЧП. Наличие разнообразного опыта применения этого механизма в форме концессии позволяет проанализировать недостатки, выявленные на практике, и учесть соответствующие пробелы в законодательстве. В то же время успешные примеры реализации различных видов концессионных моделей других стран (в частности, BOT и BOOT) и законодательные изменения, которые предусматриваются проектом Закона, должны повысить инициативность частных инвесторов на участие в проектах ГЧП и стимулировать их к поиску и избрания наиболее оптимальной модели сотрудничества с государством.


Количество показов: 41
Короткая ссылка на новость: http://law-clinic.net/~DGzIe