Оказание публичных услуг государственными органами в Украине

18 Ноября 2013

Оказание публичных услуг государственными органами в Украине

В статье рассмотрены способы усовершенствования предоставления административных услуг органами исполнительной власти, а также исследованы проблемные вопросы обжалования решений в неюрисдикционном порядке.

Реализовать свои права, свободы и законные интересы физические и юридические лица могут в ряде случаев только при участии государства в лице уполномоченных органов. В свою очередь, создание системы органов исполнительной власти максимально приближенной к народу будет просто невозможно без усовершенствования отдельных методов ее деятельности. Стоит заметить, что современный механизм предоставления административных услуг органами исполнительной власти содержит существенные пробелы, требует серьезной доработки, или даже более того - выработка новых подходов, их апробации на практике и сопоставление с существующими с целью избрания наиболее оптимального.

Данный вопрос всегда оставаётся актуальным для граждан, юристов, ученых. О повышенном интересе к этой проблеме свидетельствует увеличенный спрос на правовые услуги, которые предусматривают комплексное юридическое обслуживание, а также  наличие значительного количества публикаций таких ученых-административистов как В. Аверьянов, В. Бакуменко, Д. Горелов, И. Колиушко, П. Надолишний, Н. Нижник, В. Тимощук, Ю. Шаров и многих других. Однако эффективного правового механизма предоставления публичных услуг в Украине пока не созданы.

Поэтому целью этой статьи является попытка определения оптимальной правовой модели предоставления административных услуг в Украине, а также пути совершенствования неюрисдикционного обжалования решений органов исполнительной власти при предоставлении ими административных услуг.

В Украине продолжаются трансформационные процессы в системе органов исполнительной власти, которые были начаты Указом Президента Украины "Об оптимизации системы органов исполнительной власти" и Законом Украины "О центральных органах исполнительной власти" (далее - Закон). Согласно ч. 1 ст. 16 вышеуказанного Закона центральные органы исполнительной власти образуются для выполнения отдельных функций по реализации государственной политики как службы, агентства, инспекции. Часть 2 ст. 17 Закона определено, что в случае, если большинство функций центрального органа исполнительной власти составляют функции по предоставлению административных услуг физическим и юридическим лицам, центральный орган исполнительной власти образуется как служба.

Следует заметить, что последние изменения коснулись только чисто организационные вопросы , но обошли процессуальные аспекты. С целью повышения эффективности предоставления административных услуг в Украине следует обратить внимание на положительный опыт зарубежных стран. Интересна практика Франции. По мнению А. Чмыга под углом зрения реформирования государственного управления, которое осуществляется во Франции с 1996 г., современная государственная служба рассматривается именно как система предоставления государственных услуг населению . Повышение качества услуг осуществлялось путем регулярного оценивания существующей практики их предоставления и самой системы управления . Как отмечает Д. К. Жерлицин, для оценки качества предоставления публичных услуг во Франции было проведено несколько крупных экспериментов. При этом были выявлены факторы, способствующие внедрению новых подходов к вопросам качества, деятельность в частично конкурентной среде, давление общественности, близость к потребителю система доверия, наличие средств на вопросы, связанные с качеством. Также были обнаружены препятствия на пути внедрения новых подходов по повышению качества услуг: слабая связь с высшими уровнями иерархии органов власти, отсутствие специальных управленческих навыков и знаний в области повышения качества услуг, недостаточное внимание к проблемам потребителей и оценки достигнутых результатов.

К сожалению , в Украине ставить вопрос об оценке качества предоставления услуг рано , поскольку сам процесс их предоставления урегулирован недостаточно. Стоит заметить, что регламентация предоставления административных услуг со стороны органов исполнительной власти осуществляется многочисленными отраслевыми нормативно-правовыми актами при отсутствии основного, который бы определял общий для всех сфер порядок предоставления административных услуг. Несогласованность нормативно - правовых актов и расширенные возможности для усмотрения органа, который предоставляет административные услуги, вызывают возникновение значительных коррупционных рисков.

Следует помнить, что в соответствии с п. 12 ст. 92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяются организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики. Соответственно, под термином "деятельности" следует понимать и предоставления публичных (административных) услуг.

Подтверждая необходимость принятия специального закона, который бы регламентировал предоставление административных услуг , 17 июня 2009 г. Кабинет Министров Украины своим Распоряжением № 682-р утвердил Концепцию проекта Закона Украины "Об административных услугах".

Данным актом были определены основные проблемы в сфере предоставления услуг, среди которых наиболее важными, в частности, являются:

  • неопределенность критериев, по которым соответствующая деятельность может быть отнесена к административных услуг, а также критериев бесплатности или платности услуги и, соответственно, определения ее стоимости;
  • необоснованное внедрение новых видов услуг;
  • ненадлежащее законодательное регулирование процедуры предоставления услуг;
  • необоснованное требование к физическим и юридическим лицам получать сопутствующие платные услуги;
  • требовать от физических и юридических лиц справок и других документов, предоставление которых не предусмотрено нормативно-правовыми актами, либо в форме, не установлена законодательством;
  • необоснованно длительный или неопределенный срок предоставления отдельных услуг, отнесение к полномочиям одного и того же органа исполнительной власти или органа местного самоуправления предоставления соответствующих услуг и осуществления контроля за их предоставлением, отсутствие стандартов и регламентов предоставления услуг, отношение к физическим и юридическим лицам как к просителей, ориентация не на удовлетворение потребностей человека, а на формальное соблюдение процедуры;
  • не определение порядка использования средств за предоставление услуг.
Для решения этих проблем очевидна необходимость принятия соответствующего закона. Недавно Министерством юстиции Украины во исполнение поручения Премьер - министра Украины от 13 марта 2010 № 11716/1/1-10 и согласно письму Вице-премьер-министра Украины от 16 марта 2010 № 12410 /1 / 1-10 был разработан проект Закона "Об административных услугах".

Объем данной работы не позволяет остановиться только на отдельных положениях этого проекта. Ст. 1 Проекта посвящена определению понятий. Принципиальное значение в данном случае имеют определение государственной услуги и административного акта. Анализируя эти определения, можно сделать вывод об имеющемся недостаток юридической техники. Согласно проекту административная услуга - это принятие по закону по обращению физического или юридического лица административного акта, направленного на реализацию и защиту его прав и законных интересов и/или на выполнение ею определенных законом обязанностей, а административный акт-решение (лицензия, разрешение, заключение, свидетельство, отметка в документе, извлечение из реестра) индивидуального действия, принято в соответствии с законом административным органом на основании обращения физического или юридического лица и направленное на приобретение, изменение или прекращение прав и обязанностей такого лица. Таким образом, происходит просто определение по кругу: в первом сроке суть сводится к тому, что на основании обращения принимается акт, а другой - что акт принимается на основании обращения, и в обоих случаях это делается с целью реализации прав, свобод или исполнения обязанностей. Такой подход некорректен .

На наш взгляд , административную услугу можно определить как результат законодательно регламентированной деятельности уполномоченных органов по поводу рассмотрения обращений физических и юридических лиц (субъектов обращения) о содействии в реализации прав, свобод и интересов, а также выполнение, возложенных юридических обязанностей, оформленный соответствующим актом правоприменения. В свою очередь административный акт можно определить как принятый в соответствии с законом правоприменительный акт, путем предоставления или подтверждения определенного юридического статуса субъекта обращения обеспечивает реализацию его прав, свобод, интересов и выполнение возложенных обязанностей. В данном случае эти определения взаимосвязаны, а с их сути следует логическая цепочка: обращение - рассмотрение - акт правоприменения - результат (предоставление или изменение юридического статуса).

Недостатками проекта является наличие оценочных понятий, в частности, таких как доступность, справедливость, удобные условия получения, сущность которых, к сожалению, в проекте не раскрывается. Также в ч. 2 ст. 5 Проекта установлено, что исчерпывающий перечень административных услуг определяется законом, но не конкретизируется каким именно.

Безусловно, положительным является положение ст. 8 Проекта, согласно которому физические, юридические лица имеют право на бесплатное получение информации об административных услугах и порядке их предоставления, что обеспечивается путем предоставления физическим, юридическим лицам бесплатного доступа в Реестр административных услуг, размещенного на веб-странице Правительственного портала , и информирования этих лиц через средства массовой информации , а также обязанностей административного органа о предоставлении информации об административных услугах.

К сожалению, Проект почти не предусматривается решение одной из главных проблем в Украине, а именно, предвзятости со стороны государственных служащих и минимизации влияния субъективного фактора на принятие решения. Нередко граждане, обратившись в органы государственной власти с целью реализации или защиты своих законных прав, свобод и интересов, встречают предвзятое отношение к себе. На практике даже случаи, когда личные неприязненные отношения государственного служащего и гражданина непосредственно влияют на результат принятия определенного решения. Такая ситуация является недопустимой в государстве, де-юре провозгласила себя демократическим и правовым. Для решения этой проблемы, в первую очередь, нужно усовершенствовать процедуру рассмотрения обращений в органы исполнительной власти.

На наш взгляд, процесс принятия решения органом исполнительной власти можно определить через такие последовательные этапы :
  1. Обращение лица в орган государственной власти с пакетом необходимых документов.
  2. Принятие материалов ответственным работником органа государственной власти.
  3. Подготовка обезличенного пакета документов для подачи на рассмотрение лицу, будет рассматривать дело.
  4. Присвоение пакета документов специального кода и ввод его в специальный реестр.
  5. Ознакомление гражданина, обратившегося в государственный орган с пакетом документов, которое подтверждается распиской с его стороны (удостоверение того, что содержание первичного пакета документов соответствует содержанию обезличенного пакета документов) и выдачи талона, содержащий информацию о присвоенном его делу код.
  6. Передача обезличенного пакета документов лицу, который будет рассматривать дело.
  7. Рассмотрение дела по существу и направление результатов в уполномоченный работника, который проводил регистрацию обращения.
  8. Подготовка уполномоченным работником окончательного решения с указанием данных лица, обратилась в орган государственной власти.
  9. Передача окончательного решения государственному служащему, который осуществлял рассмотрение дела на подпись.
  10. Предоставление результатов рассмотрения дела лицу, которое обратилось в орган государственной власти.
По нашему мнению, необходимо законодательно определить круг случаев, в которых государственный служащий при решения определенного вопроса не должен знать кто обратился к нему. Гражданин при обращении в государственный орган должен предоставить всю необходимую информацию о содержании своего обращения, после чего соответствующим работником государственного органа эти данные обезличиваются, а материалам присваивается соответствующий код, и в таком виде они поступают к государственному служащему, который беспристрастно, руководствуясь лишь предписаниями закона рассматривает это обращение. По результатам этого рассмотрения принимается решение, которое снова передается ответственного представителя, который оформляет его надлежащим образом, отмечая уже все данные лица, обратившегося, и в таком виде представляет государственному служащему на подпись. Только на данном этапе государственный служащий узнает, в отношении которого лица он принял решение.
Гражданин, обратившийся в орган государственной власти, также узнает о том, кто рассматривал его дело только с получением решения. В случае несогласия с этим решением он вправе обжаловать его в юрисдикцией или неюрисдикционный порядке.

Отдельной проблемой является обжалование актов органов государственной власти в административном порядке. На практике граждане чаще обращаются в суд для обжалования решений, несмотря на то, что этот способ значительно дороже. Причина неэффективности неюрисдикционный способа обжалования заключается в том, что вышестоящий орган, получивший жалобу, "спускает ее вниз", и ее рассматривает тот же орган, который принимал решение. В результате граждане получают ответ, что решение абсолютно законными, их нарушенные права не защищены, но было потрачено много времени и средств. Причем в конечном счете придется все равно обращаться в суд. На наш взгляд, данный недостаток можно устранить тем самым сделав обжалования в административном порядке более результативным.

Самым простым способом является установление обязанности именно вышестоящего органа, в который возвращается гражданин решать дело по существу. Однако возможен и альтернативный вариант. На наш взгляд, полномочия по поводу рассмотрения жалобы по существу могли бы быть предоставлены соответствующей инспекции. Если, например, поступила жалоба на действия Государственной службы геологии и недр, то ее должна рассматривать Государственная экологическая инспекция, орган который, в принципе, выступает независимой стороной и контрольные полномочия . В случае несогласия гражданина с принятым инспекцией решением, оно может быть обжаловано в Министерстве экологии и природных ресурсов Украины . Если жалоба поступила на действия самой инспекции , то ее рассматривает непосредственно Минприроды.

В заключение хочется сказать, что эффективность функционирования системы органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от совершенствования отдельных методов, в первую очередь, предоставление административных услуг. Данная деятельность должна осуществляться объективно и беспристрастно, чему может способствовать обезличенный рассмотрении обращения государственным служащим. Всего для четкой регламентации процедуры предоставления публичных услуг представляется необходимым принятие отдельного закона. Совершенствование процесса обжалования решений органов исполнительной власти в неюрисдикционный порядке может быть достигнуто в результате перераспределения полномочий и привлечения беспристрастного органа, имеет контрольные полномочия, к рассмотрению жалоб граждан.


Количество показов: 1654
Короткая ссылка на новость: http://law-clinic.net/~qPmmU